不久之前，國內(nèi)新聞媒體紛紛報道：2020年上半年，中國光伏上市企業(yè)市值首次突破萬億元；今年5月，福布斯發(fā)布的全球企業(yè)兩千強榜單中，涉光伏業(yè)務(wù)的中國企業(yè)共計14家。雖受到全球新冠疫情的影響，但種種跡象表明，中國光伏產(chǎn)業(yè)將迎來新一輪的發(fā)展機會。

居安思危，防患于未然。這句古話對于中國光伏企業(yè)來說，或許意義尤為深刻。

七八年前，美歐對華發(fā)起的光伏“雙反”，讓中國光伏企業(yè)備受打擊。雖今非昔比，中國光伏企業(yè)已經(jīng)改變海外戰(zhàn)略。但從國內(nèi)各光伏企業(yè)長期戰(zhàn)略來看，包括歐洲在內(nèi)的海外市場仍將會是國內(nèi)光伏企業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場之一。

目前，在日益復(fù)雜的地緣政治背景下，歐盟一方面愈發(fā)重視能源和可持續(xù)發(fā)展問題，但同時也正在努力推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管舉措。去年12月，歐盟委員會公布應(yīng)對氣候變化的一項新政，即《歐洲綠色協(xié)議》，承諾到2050年歐洲將實現(xiàn)“碳中和”。今年3月，歐委會開始討論將此承諾寫入新提案《歐盟氣候法》。這也意味著，包括光伏在內(nèi)的可再生能源技術(shù)將在《歐洲綠色協(xié)議》的推動下迎來黃金發(fā)展期。

同時，歐洲對中國日益增長的經(jīng)濟和政治影響力始終保持警惕。多年來，外國補貼問題一直是國際貿(mào)易中爭議頗多的問題，歐盟及其貿(mào)易伙伴曾因此在世界貿(mào)易組織（WTO）內(nèi)多次引發(fā)糾紛。中國企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y和運營，往往會被認(rèn)定背后有大量的國家資助和支持，因此很多人認(rèn)為中歐企業(yè)之間的競爭是不公平的。新冠疫情的蔓延加劇了歐盟對外國補貼問題的擔(dān)憂，這也導(dǎo)致了歐洲政府和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對中企在歐洲投資的審查日趨嚴(yán)格。

近期，歐委會評估認(rèn)為，歐盟的競爭機制、貿(mào)易政策和公共采購規(guī)則無法徹底解決外國補貼可能對歐盟市場造成的扭曲。因此，2020年6月17日，歐委會發(fā)布了《論外國補貼對公平競爭影響的白皮書》。該白皮書概述了歐盟應(yīng)如何抑制外國補貼行為，并初步提出了三大模塊工具，包括提議將在歐盟境內(nèi)有活躍商業(yè)活動的，接受外國補貼的企業(yè)納入歐盟國家援助規(guī)則體系中，使其能夠針對由外國補貼推動的戰(zhàn)略投資和收購行為進(jìn)行調(diào)查并潛在阻止類似事件發(fā)生。有觀點認(rèn)為，在新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟衰退下，這一舉措是為了保護(hù)歐洲企業(yè)不被歐盟外部投資者接管。

雖然針對的是歐盟外的所有投資者，但如若白皮書最終通過并實施，可能對如下幾類中國企業(yè)或經(jīng)營行為產(chǎn)生較大影響：

一、在歐盟境內(nèi)設(shè)立運營實體或從事商業(yè)活動的，并受惠于政府補貼的中國企業(yè)有可能成為審查對象。白皮書建議歐委會和歐盟成員國均有權(quán)發(fā)起調(diào)查，以確認(rèn)審查對象是否受益于外國政府補貼，并在發(fā)現(xiàn)市場扭曲的情況下要求受惠企業(yè)采取補救措施。當(dāng)然，也建議通過歐盟利益權(quán)衡測試來客觀評估外國政府補貼對當(dāng)?shù)厥袌鰩淼姆e極影響（如促進(jìn)數(shù)字化改革，提供更多就業(yè)機會或帶來更多環(huán)保效益）。若歐盟外部補貼對于歐盟市場利大于弊，則終止審查；反之，將要求采取補救措施。

二、受惠于政府補貼的中國投資者在歐盟境內(nèi)的收購和戰(zhàn)略投資行為可能會受到審查。歐委會有權(quán)要求相關(guān)外國收購方履行事前申報義務(wù)，如收購方在過去三年內(nèi)或在交割后一年內(nèi)受益于外國政府補貼，且超過了最低標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)向歐委會進(jìn)行事前申報。經(jīng)過審查，若判定受惠于外國政府補貼的收購行為將造成市場扭曲，收購方可提出補救措施，若其認(rèn)為收購方提出的承諾不足以彌補市場秩序扭曲，則可決定禁止收購交易。

三、在公共采購領(lǐng)域，涉及政府補貼的中國企業(yè)投標(biāo)行為也可能受到審查。白皮書建議設(shè)立一個專門的審查程序，以評估公共采購流程中的市場扭曲狀況。這將迫使參與公共采購流程的企業(yè)須披露過去三年收到的相關(guān)政府補貼。此外，若投標(biāo)者提出“價格異常低的報價”，應(yīng)確認(rèn)投標(biāo)者是否收到外國補貼，以及這種外國補貼是否影響或扭曲了采購流程。歐盟委員會有權(quán)取消投標(biāo)者的投標(biāo)資格，且最長可達(dá)三年。

因此，我們可以預(yù)見歐盟此次發(fā)布的《論外國補貼對公平競爭影響的白皮書》，將對國內(nèi)部分光伏企業(yè)在海外市場的商業(yè)活動產(chǎn)生潛在的影響。建議我國光伏企業(yè)關(guān)注此事，并開始采取如下措施：

首先，建議企業(yè)持續(xù)關(guān)注提案進(jìn)展，深入了解白皮書的發(fā)布背景，以及白皮書發(fā)布后相關(guān)利益方的初步反應(yīng)，并做好信息收集和分析工作。據(jù)我們了解，目前法國和德國都在某種程度上支持對外國補貼實施嚴(yán)格管控；但也有一些歐洲國家較為仰賴中國投資，如葡萄牙和希臘可能會持反對態(tài)度；一些對歐元持懷疑態(tài)度的歐盟國家也可能對歐委會權(quán)力日益增加持保留態(tài)度。一旦討論進(jìn)入細(xì)化階段，可能會形成進(jìn)一步的分歧，從而拖延立法進(jìn)程。因此，詳細(xì)研究各相關(guān)利益方對此事的看法和利益集團之間的博弈關(guān)系，有利于企業(yè)在征詢意見期更有的放矢的進(jìn)行溝通，甚至影響白皮書最后的落地。

其次，開始制訂和相關(guān)政府部門（包括中國和歐盟）的溝通策略，并在征詢意見結(jié)束期前，就此提案充分表達(dá)企業(yè)意見。目前，歐委會正在就白皮書內(nèi)容向各利益相關(guān)方征詢意見，截止期至2020年9月底。然后將根據(jù)收到的反饋意見，起草立法提案。我們預(yù)計該提案將會在2021年公布，隨后歐盟各成員國將通過談判，就規(guī)則細(xì)節(jié)達(dá)成一致。該法案最早可能在2022年生效。

最后，我們也建議企業(yè)基于事態(tài)發(fā)展和背景分析，通過完善情景推演及預(yù)案，確保企業(yè)管理層對相關(guān)事態(tài)走向和下一步行動計劃有充分的準(zhǔn)備和把握，將其可能對業(yè)務(wù)造成的潛在影響降到最低。國內(nèi)企業(yè)還應(yīng)預(yù)判潛在風(fēng)險并調(diào)整與主要利益相關(guān)方的溝通計劃，管理預(yù)期。

歐盟于6月17日發(fā)布長達(dá)近50頁的有關(guān)應(yīng)對外國補貼對公平競爭影響“白皮書”（WHITE PAPER on levelling the playing field as regards foreign subsidies）并公開征求意見。在白皮書中，歐盟稱將采取有關(guān)措施針對“外國補貼對歐盟單一市場的扭曲性影響”，包括對三年內(nèi)接受20萬歐元以上外國補貼的公司進(jìn)行調(diào)查、要求有關(guān)公司在并購歐盟公司時主動申報并接受審查、對有關(guān)公司參與歐盟政府采購進(jìn)行審查和限制等。

以下為歐盟中國商會對該“白皮書”的核心內(nèi)容進(jìn)行編譯：

在當(dāng)今錯綜復(fù)雜的全球經(jīng)濟形勢下，外國補貼會扭曲歐盟內(nèi)部市場并破壞公平競爭環(huán)境。用補貼方式疑似推動收購歐盟企業(yè)、影響其他投資決策、扭曲受益方市場行為的案例越來越多。在歐盟內(nèi)部，單一市場及其規(guī)則確保了所有成員國、經(jīng)營者和消費者的公平競爭環(huán)境，從而使他們能夠從歐盟經(jīng)濟的規(guī)模和機遇中受益。單一市場規(guī)則還包括公共采購的規(guī)則，以確保企業(yè)可公平獲得公共合同、公共采購部門也可從公平競爭中受益。競爭規(guī)則從一開始就是歐盟內(nèi)部市場的一部分。值得注意的是，歐盟國家援助規(guī)則確保官方補貼與內(nèi)部市場相兼容。假設(shè)許多外國補貼是由歐盟成員國提供并且依歐盟國家援助規(guī)則進(jìn)行評估的話，那么這些補貼是存在問題的。然而，歐盟國家援助規(guī)則僅適用于歐盟成員國提供的公共支持。相反，非歐盟當(dāng)局提供的補貼則不在歐盟國家援助規(guī)則的管控范疇之內(nèi)。此外，第三國國內(nèi)市場有限的開放程度可能進(jìn)一步扭曲市場。如果受益方在其本國市場面臨無競爭或有限的競爭，受益方則可以利用它在其他市場上的特權(quán)地位，獲得不正當(dāng)優(yōu)勢。來自封閉市場或限制市場準(zhǔn)入的國家的外國補貼更有可能造成扭曲。在當(dāng)前新冠疫情危機的背景下，歐盟成員國提供了大量的國家援助，以支持個人企業(yè)和整個歐盟經(jīng)濟。在這種情況下，國家援助是政府穩(wěn)定經(jīng)濟、加速新冠病毒研究的不可或缺的手段。即使在當(dāng)前情況下，公共支持仍受到歐盟國家援助規(guī)則的限制，以確保其比例性并最大程度地減小給競爭帶來的潛在扭曲效應(yīng)。而且，當(dāng)前的評估框架是暫時性的，范圍僅限于危機應(yīng)對措施。當(dāng)前的情況表明了即使在特殊的經(jīng)濟環(huán)境下維護(hù)內(nèi)部市場公平競爭環(huán)境的重要性。本白皮書旨在與歐盟成員國、其他歐盟機構(gòu)、所有利益攸關(guān)方，包括行業(yè)、社會伙伴、民間組織、研究人員、公眾以及任何其他有關(guān)方面展開廣泛討論，以探討有效應(yīng)對外國補貼帶來的挑戰(zhàn)的最佳方法。白皮書公開征求意見的結(jié)果將為選擇最恰當(dāng)?shù)姆椒ń鉀Q外國補貼造成的扭曲奠定基礎(chǔ)，包括對法律工具的適當(dāng)建議。白皮書首先概述了處理外國補貼的基本原理，包括疑似破壞內(nèi)部市場公平競爭環(huán)境的外國補貼的典型案例。而后，白皮書對現(xiàn)有的處理外國補貼的法律工具進(jìn)行了分析，并討論了監(jiān)管缺口的問題。隨后，白皮書闡明了為解決以下領(lǐng)域監(jiān)管空白的法律工具的初步的實質(zhì)性和程序性方向：

對歐盟內(nèi)部市場造成扭曲性影響的外國補貼，包括對活躍在歐盟的經(jīng)營者的整體市場運作、收購歐盟企業(yè)、公共采購程序的補貼；

針對獲得歐盟資助的外國補貼。

//外國補貼存在扭曲歐盟內(nèi)部市場的風(fēng)險//

歐盟國家援助規(guī)則有助于為受歐盟成員國補貼的企業(yè)維護(hù)歐盟內(nèi)部市場公平競爭環(huán)境。但是，尚無針對非歐盟國家當(dāng)局對在歐盟內(nèi)部市場經(jīng)營的企業(yè)給予補貼的規(guī)則。這可能包括受益企業(yè)由非歐盟公司或外國政府所有或受其最終控制的情形。關(guān)于給予的外國補貼的實際數(shù)量的信息有限。這主要是由于缺乏透明度和對《補貼與反補貼措施協(xié)議》（《SCM協(xié)議》）規(guī)定的通保義務(wù)遵守不力。但是，經(jīng)合組織（OECD）的一些報告表明，政府干預(yù)在某些行業(yè)似乎普遍存在。歐盟經(jīng)濟對外國投資是開放的。近期的經(jīng)濟數(shù)據(jù)也反映了這一點。2016年，有3％的歐洲公司由非歐盟投資者所有或控制，占總資產(chǎn)的35％，并提供約1600萬個就業(yè)機會。最近，除了美國和加拿大等傳統(tǒng)投資者以外，來自第三國投資者的投資也有所增加。在過去的幾年中，國有企業(yè)的投資增長迅速，“離岸投資者”亦是如此。

歐盟的外國直接投資（FDI）水平，其組成以及接納數(shù)量最多的成員國并不是一定不變的，而是不斷變化的。新冠疫情對外國直接投資流入以及對歐盟的外國直接投資來源的影響規(guī)模仍有待觀察。對外國投資加大開放力度給歐盟經(jīng)濟帶來的不僅是機遇，也有越來越大的風(fēng)險，例如需要對外國補貼進(jìn)行控制，以避免損害歐盟市場的競爭力和公平競爭環(huán)境。如果公有企業(yè)與私有企業(yè)不受限于相同的規(guī)則，并且國家與企業(yè)之間的財務(wù)關(guān)系不透明，那么對補貼的擔(dān)憂也可能加劇。該條約在企業(yè)的公有或私有所有權(quán)方面是中立的。公有和私有企業(yè)均受競爭規(guī)則的約束。

此外，根據(jù)透明指令，成員國除了遵守歐盟國家援助規(guī)則中的透明度要求外，還必須對它們與其公有企業(yè)之間的財務(wù)關(guān)系保持透明。就像歐盟成員國提供的國家援助一樣，外國補貼會扭曲內(nèi)部市場的競爭，并導(dǎo)致不公平的競爭環(huán)境，在這種情況下，效率低下的經(jīng)營者拓展業(yè)務(wù)并增加了市場份額，卻犧牲了效率更高的經(jīng)營者。類似地，外國補貼也可能導(dǎo)致代價高且往往是多余的模仿，并引發(fā)官方機構(gòu)的補貼競賽。此外，第三國市場準(zhǔn)入缺乏透明度和對等性是導(dǎo)致這種有害影響加劇的附加因素。

除了對獲得外國補貼的在歐企業(yè)的普遍擔(dān)憂外，涉及歐盟目標(biāo)企業(yè)收購和公共采購的外國補貼尤其令人堪憂。在收購方面，收購方愿意支付的價格通常反映了他們通過收購資產(chǎn)可獲得的效率或收入增加。然而，外國補貼可能會使受補貼的收購方支付的資產(chǎn)購置價格高于應(yīng)付價格，從而可能扭曲歐盟資產(chǎn)的估值。因此，外國補貼可能會導(dǎo)致購買價格（競價）過高，同時也妨礙了無補貼的收購方增效或獲取關(guān)鍵技術(shù)。因此，外國補貼可能導(dǎo)致資源的總體分配效率低下，更具體地說，會導(dǎo)致沒有獲得此類補貼的公司喪失競爭力和創(chuàng)新潛力。在某些情況下，外國補貼也會受戰(zhàn)略目標(biāo)驅(qū)動，以在歐盟建立強大的影響力或推動收購并隨之將技術(shù)轉(zhuǎn)移到可能在歐盟以外的其他生產(chǎn)基地。因此，特別需要確保歐盟目標(biāo)收購的公平競爭環(huán)境。這可以確保所有公司在平等的基礎(chǔ)上競爭以獲取關(guān)鍵資產(chǎn)和技術(shù)優(yōu)勢，同時保有國際競爭和外國直接投資帶來的效益。歐盟采購市場在很大程度上向第三國競標(biāo)者開放。歐盟范圍內(nèi)的招標(biāo)發(fā)布確保了透明度，并為歐盟和同類非歐盟企業(yè)創(chuàng)造了市場機會。但是，歐盟企業(yè)并不總是與受益于外國補貼的公司在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭。受補貼的公司可能能夠提供更具優(yōu)勢的報價，這使得無補貼的公司要么失去參與機會，要么有損于其效率。

因此，確保外國補貼受益方在投標(biāo)歐盟公共合同時進(jìn)行平等競爭十分重要。許多公共采購方，出于預(yù)算考慮，將合同授予報價更低的投標(biāo)人，而不管這些價格是否受到外國補貼的推動?；趦r格授予的合同和基于最佳價格質(zhì)量比授予的合同都可能是這種情況，因為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)很少彌補重要的價格差異，例如通過外國補貼可能帶來的價格差異。當(dāng)受益于外國補貼的公司尋求從歐盟預(yù)算中獲得資金時，也會產(chǎn)生同樣的扭曲效應(yīng)。

//“外國補貼”定義//

就本白皮書而言，“外國補貼”是指非歐盟國家的政府或任何公共機構(gòu)的財政支持，使在法律上或?qū)嶋H上的單個企業(yè)/行業(yè)或一類企業(yè)/行業(yè)的受益人獲益。外國補貼僅在直接或間接引起歐盟內(nèi)部市場扭曲的情況下才歸屬于新的法律工具。因此，當(dāng)前的定義涵蓋（i）直接授予在歐企業(yè)的外國補貼；（ii）授予第三國企業(yè)但由在歐關(guān)聯(lián)方使用的外國補貼；（iii）授予第三國企業(yè)但用于促進(jìn)對歐盟企業(yè)的收購或參與歐盟公共采購程序的外國補貼。財政支持可呈各種形式。舉例來說，財政支持可包括資金或債務(wù)的轉(zhuǎn)移（注資、撥款、貸款、貸款擔(dān)保、財政激勵措施、抵銷經(jīng)營虧損、官方機構(gòu)施加的財務(wù)負(fù)擔(dān)的補償、債務(wù)免除或緩期償還）；放棄或不收取公共收入，例如優(yōu)惠稅收待遇或稅收抵免等財政激勵措施；提供商品或服務(wù)或購買商品和服務(wù)。在決定財政支持是否為企業(yè)或行業(yè)帶來收益時，應(yīng)根據(jù)財務(wù)支持的形式考慮以下因素：私人投資者的投資慣例，在市場上可獲得的融資利率，給定商品或服務(wù)的恰當(dāng)回報。如果沒有直接可比較的基準(zhǔn)，則可以對現(xiàn)有基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，或者可以根據(jù)公認(rèn)的評估方法認(rèn)定市場狀況。在本白皮書中，假定三年內(nèi)低于20萬歐元的外國補貼不會對內(nèi)部市場造成扭曲。這里建議的“外國補貼”概念建立在歐盟反補貼法以及歐盟關(guān)于保障航空運輸業(yè)競爭的法規(guī)規(guī)定的補貼定義的基礎(chǔ)之上。這些定義還遵循相關(guān)世貿(mào)組織規(guī)則，特別是補貼與反補貼措施協(xié)議中規(guī)定的補貼定義，同時承認(rèn)在歐企業(yè)可通過直接或間接的形式獲得補貼。主要區(qū)別在于，外國補貼是使在歐企業(yè)直接或間接受益、提供商品或服務(wù)、或從事投資的財政支持，而這兩項歐盟法規(guī)和補貼與反補貼措施協(xié)議下規(guī)定的補貼通常是授予歐盟以外的受益人的。該定義還允許歐委會引入歐盟反補貼法和歐盟關(guān)于保障航空運輸業(yè)競爭法規(guī)的貿(mào)易救濟工具中的結(jié)論。

//涉及外國補貼的案例概述//

非歐盟當(dāng)局可能通過給予外國補貼來實現(xiàn)多重目標(biāo)，不一定完全是經(jīng)濟形式的，也可以通過不同的方式向在歐企業(yè)提供補貼。

下面提供了一些案例。首先，企業(yè)可能會獲得補貼來促進(jìn)其在歐盟的現(xiàn)有活動。外國可以向在歐企業(yè)（例如位于歐盟的子公司）提供補貼（例如撥款）或提供廉價融資。外國也可以向位于歐盟以外的母公司提供補貼（例如提供選擇性激勵的公司稅制），然后通過集團內(nèi)部交易為在歐子公司提供資金。在歐企業(yè)也可以直接在外國授意下從外國銀行以優(yōu)惠條件獲得融資。此外，第三國可能與歐盟地方當(dāng)局或歐盟開發(fā)銀行有合作安排，因而可能會通過有關(guān)當(dāng)局或銀行向在歐企業(yè)提供外國補貼。在某些案例中，給予外國補貼有著使公司以低于市場甚至低于成本的價格競標(biāo)公共合同的明確目的，直接“壓價”，對競爭中的無補貼企業(yè)造成損害。補貼通常還促進(jìn)有侵略性的市場行為。此類行為并非出于正常的商業(yè)考慮，而可能是受戰(zhàn)略目標(biāo)驅(qū)動，以便在具有戰(zhàn)略意義的重要市場或地區(qū)立足，或掌握關(guān)鍵性和重要基礎(chǔ)設(shè)施（包括受2014/25/EU指令約束的基礎(chǔ)設(shè)施）。最后，外國補貼還可以促進(jìn)收購，以幫助非歐盟企業(yè)在歐盟擴展業(yè)務(wù)。非歐盟當(dāng)局可能會通過提供優(yōu)惠融資、貸款擔(dān)保和其他降低資本成本的方法來尋求引導(dǎo)收購。這些措施可能通過專門的退稅（所得稅減免）或從政府支持的投資基金或中介機構(gòu)中籌集資金來直接支持企業(yè)的對外投資。所有這些不同的可能的獲益會對收購的溢價產(chǎn)生重大影響。大量的外國直接投資通過可能提供特殊稅收條件的離岸金融中心進(jìn)行。值得注意的是，控制歐盟企業(yè)的外國投資方中有10.9％設(shè)在此類離岸金融中心。

文章來源：中國光伏行業(yè)協(xié)會